|    Autor:Richard Jackson, Keisuke Nakashima   |    Fuente:Global Aging Intitute, Principal Financial Group México

El Envejecimiento Global y la Seguridad Previsional en las Economías Emergentes

Reconsiderando el Rol de los Sistemas de Capitalización

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Introducción

Aun cuando son los países desarrollados los que están liderando la transición hacia la tercera edad de la humanidad, el envejecimiento global, tal como indica la expresión, es un fenómeno mundial. Los países en desarrollo son en general todavía mucho más jóvenes que los países ricos. Sin embargo, están también envejeciendo y algunas economías emergentes están atravesando la totalidad del recorrido demográfico, de la juventud y el crecimiento hasta la vejez y la desaceleración o el declive, a una velocidad sorprendente. Hacia el año 2050, México será casi tan viejo como los Estados Unidos y Brasil, Chile, China y Tailandia serán aún más viejos. Al mismo tiempo, Corea del Sur competirá con Alemania, Italia y Japón por el título del país más viejo del planeta.1 (Ver Gráfico 1).

Mientras que los actuales países desarrollados eran ya sociedades prósperas con estados de bienestar consolidados cuando iniciaron sus procesos de envejecimiento, muchas de las actuales economías emergentes están envejeciendo sin haber tenido tiempo de implementar mecanismos públicos o de mercado adecuados para sustituir las redes familiares tradicionales de soporte a los adultos mayores. Para los países desarrollados, el desafío consiste en reducir la creciente carga que sus generosos sistemas de jubilación imponen sobre los jóvenes, sin paralelamente debilitar la seguridad que actualmente brindan a los adultos mayores. Para muchas economías emergentes, el desafío consiste en lograr precisamente lo contrario: garantizar cierto nivel de seguridad para los adultos mayores que hoy en día no existe sin al mismo tiempo imponer una carga pesada sobre los jóvenes.

Hasta hace poco tiempo, existía un creciente consenso sobre las importantes ventajas potenciales que los sistemas previsionales de capitalización, en los cuales las contribuciones de los trabajadores son ahorradas e invertidas y los beneficios se pagan de los activos acumulados, tenían sobre los sistemas de reparto, en los cuales los trabajadores en actividad contribuyen al pago de los beneficios de los actuales jubilados. Algunas economías emergentes, especialmente en Asia y África, han mantenido por largo tiempo “fondos de previsión”, sistemas estatales de capitalización en los cuales los activos son administrados centralmente por el gobierno. Posteriormente, en 1981, Chile inventó un nuevo modelo estatal de “capitalización individual” en el cual, aun cuando el sistema previsional es establecido y regulado por el Estado, los activos son administrados por empresas privadas administradoras de fondos de pensiones que compiten entre sí. En los siguientes años, en parte motivadas por las recomendaciones del Banco Mundial en su documento fundacional Averting the Old Age Crisis,2 casi dos docenas de economías emergentes, principalmente en América Latina y Europa Central y del Este, han introducido sistemas de capitalización individual que sustituyen total o parcialmente a los sistemas públicos de reparto. Al mismo tiempo, varias economías emergentes que retuvieron sus sistemas de reparto, tales como Brasil, China y Corea del Sur, están implementando sistemas de capitalización privados suplementarios.

Las ventajas de los sistemas de capitalización para sociedades en proceso de envejecimiento y, entre estas especialmente para las economías emergentes, son amplias e importantes. A nivel micro, los sistemas previsionales de capitalización pueden generar tasas de retorno más altas que los sistemas de reparto, y, consecuentemente, pueden ofrecer tasas de reemplazo más altas a cualquier tasa de contribución. Mientras que los sistemas de reparto enfrentan un dilema de suma cero entre aumentar impuestos o reducir beneficios a medida que los países envejecen, los sistemas de capitalización pueden ayudar a los países a escapar de la tiranía de su propia demografía. A su vez, a nivel macro, los sistemas de capitalización pueden contribuir a acelerar el desarrollo de mercados de capitales, una prioridad crucial para los países emergentes a medida que sus poblaciones y economías maduran. Dependiendo de cómo están estructurados y financiados los sistemas, estos pueden asimismo aliviar la creciente presión sobre los presupuestos gubernamentales ejercida por los crecientes costos previsionales y de salud pública, mientras contribuyen a mantener niveles adecuados de ahorro e inversión, lo cual es en sí mismo otra prioridad crucial para el desarrollo de sociedades en proceso de envejecimiento.

Sin embargo, al mismo tiempo, los beneficios del modelo de capitalización han sido frecuentemente exagerados. Varios de los primeros promotores de los sistemas de capitalización individual, incluyendo aquellos en el Banco Mundial, creyeron que estos iban a reducir la informalidad laboral, incrementar la cobertura previsional y reducir la pobreza en la vejez. Cuando esto no sucedió, la decepción respecto del modelo empezó a extenderse. Tampoco ayudó que muchos sistemas de capitalización individual estuvieran inicialmente mal diseñados, con tasas de contribución inadecuadas, altas comisiones administrativas, normas para la colocación del portafolio de inversión demasiado restrictivas, y garantías de beneficio mínimo ineficaces.

En la mayoría de países latinoamericanos, la decepción ha llevado a encontrar respuestas de política pública constructivas. Empezando con la “reforma de la reforma” chilena en 2008, una nueva ola de reformas previsionales de “segunda generación” han buscado mejorar la equidad y eficiencia del modelo de capitalización individual a través de la introducción de medidas antipobreza más efectivas, la reducción de las comisiones administrativas y la liberalización de las reglas de colocación del portafolio. Sin embargo, a pesar de estas promisorias reformas, los vientos favorables para los sistemas estatales de capitalización han claramente amainado. Mientras que los sistemas previsionales privados suplementarios han continuado siendo implementados y expandidos en gran parte del mundo en desarrollo, en los últimos diez años solamente se ha implementado un nuevo sistema de capitalización individual obligatorio en Panamá. Algunos países, incluyendo a Argentina, Hungría y Polonia, han revertido la dirección de sus políticas previsionales y han desmantelado sus sistemas de capitalización reemplazándolos con sistemas de reparto.

Este es un hecho desafortunado, ya que existen pocas dudas respecto del importante rol que los sistemas de capitalización pueden cumplir en ayudar a las economías emergentes a enfrentar las olas de envejecimiento que llegarán en el futuro próximo. De hecho, estos sistemas pueden ser un componente esencial de cualquier estrategia exitosa.

Ciertamente, los sistemas de capitalización no son de ninguna manera una solución integral al desafío del envejecimiento. A fin de asegurar la idoneidad general del sistema de jubilación, es también esencial contar con “pensiones sociales” o pisos de protección contra la pobreza en la vejez, financiados con impuestos. No obstante, esto es asimismo cierto para los sistemas previsionales de reparto en economías emergentes con grandes sectores informales. De la misma forma, el mero hecho de tratarse de un sistema de capitalización no le confiere automáticamente una ventaja si es que se encuentra pobremente diseñado, lo cual, a pesar de las reformas recientes, sigue siendo el caso de algunos sistemas de capitalización individual. Sin embargo, los sistemas de reparto pueden asimismo estar pobremente diseñados y el mayor problema es que estos sistemas frecuentemente prometen beneficios que no están en condiciones de brindar cuando las sociedades envejecen. Los sistemas de capitalización son a veces criticados por transferir los riesgos a los trabajadores. Pero los sistemas de reparto pueden también entrañar riesgos tan o más considerables.


Este informe explora el desafío de asegurar la idoneidad y sostenibilidad de los sistemas de jubilación en economías emergentes en proceso de envejecimiento y en particular el rol de los sistemas de capitalización individual. Aun cuando se aborda brevemente el tema de los sistemas de pensiones voluntarios, el informe se enfoca principalmente en los sistemas estatales previsionales de capitalización con los cuales se busca reemplazar total o parcialmente a los sistemas estatales previsionales de reparto. El informe se basa en evidencia de países alrededor del mundo, pero prestará mayor atención a América Latina y sus sistemas de capitalización individual los cuales creemos que continúan siendo el modelo más Antes de proseguir, una breve explicación del uso del término “sistema estatal previsional” se hace necesaria. Aun cuando el sistema de capitalización individual chileno es a veces referido como “privado”, se trata de una mala utilización del término. Las cuentas personales obligatorias son establecidas por el Estado, reguladas por el Estado y diseñadas por el Estado para lograr el mismo propósito que los sistemas previsionales de reparto públicos. En tal sentido, dichos sistemas continúan siendo una parte integral del sistema de seguridad social de una nación, aun cuando los saldos en cuenta son de propiedad personal y gestionados por el sector privado. Es asimismo importante entender que, salvo algunas excepciones constituidas por planes de retiro para empleados públicos en algunos países, todos los sistemas estatales de capitalización son sistemas basados en una contribución definida; es decir, es el nivel de contribución el que es fijado normativamente, en lugar del nivel de beneficio. Tradicionalmente, todos los sistemas previsionales de reparto han sido sistemas de beneficio definido, aun cuando varios países están ahora migrando hacia “cuentas nocionales de aportación definida” que presentan algunos de los beneficios de los sistemas de capitalización individual, incluyendo mayores incentivos para trabajar y edades de jubilación más flexibles, pero no generan los beneficios económicos de la capitalización.

El primer capítulo describe las tendencias demográficas, económicas y sociales generales que están moldeando el futuro ambiente para la seguridad previsional en el mundo en desarrollo. El segundo capítulo discute las ventajas potenciales a nivel micro y macro del modelo previsional de capitalización y analiza las principales críticas formuladas contra este. El tercer capítulo examina algunos de los desafíos de diseño más críticos que enfrentan los sistemas de capitalización individual, desde el establecimiento de las tasas de contribución hasta el manejo del riesgo de longevidad.

Finalmente, la conclusión recapitula los principales hallazgos del informe y se hace un llamado a los diseñadores de políticas públicas a convertir a la confrontación del desafío del envejecimiento en una prioridad urgente. El hecho de que las economías emergentes actuales estén envejeciendo en una etapa más temprana de su desarrollo económico y social en comparación con lo sucedido con los actuales países desarrollados crea una oportunidad pero al mismo tiempo eleva los riesgos para la reforma previsional. Por un lado, las economías emergentes, la mayoría de las cuales no se ven afectadas por considerables obligaciones previsionales no financiadas, gozan de mucho más flexibilidad que los países desarrollados para diseñar sistemas de jubilación adaptados a la nueva realidad demográfica. Por otro lado, el no enfrentar el desafío puede resultar no solamente en sobrecarga fiscal y perjuicios económicos sino también en una crisis humanitaria de envejecimiento de enormes proporciones. 

 

Global Aging Institute
913 Dalebrook Drive
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703-360-3281 | www.GlobalAgingInstitute.org

 

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